普惠型金融（inclusive financial system），又译包容型金融，指的是一个能有效地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系。由于大中型企业和富裕人群已经拥有了金融服务的机会， 建立普惠型金融的主要任务就是为传统金融机构服务不到小型企业、微型企业、农户以至贫困人群提供金融服务的机会。
由于各国的金融体系发展的程度有很大的差别， 因此不同国家推动普惠型金融发展的重点有所不同。 在现阶段的中国， 笔者认为， 推动普惠型金融发展， 首先是推动商业银行对小企业的金融服务。 同时，大力发展小额贷款公司、村镇银行等新型金融机构对微型企业与农户的小额贷款。最后，对那些商业性金融机构难以提供服务的贫困地区与贫困人群，要有更特殊一些的公益性或准公益性的金融安排。
应该看到， 普惠型金融不容易在市场的条件下自动的成长壮大。 在上述的领域， 传统的金融体系存在着市场失败。 为了让每个人获得金融服务机会，就不得不对现有的金融体系进行改造，包括制度创新、机构创新和产品创新。用政府的这只看得见的手， 通过政策上的支持来发挥市场看不见的手的作用。
当前， 推动普惠型金融发展还要有着特别的紧迫感。 国内外经济形势导致今年的货币政策要较去年要紧一些。 过去的经验表明， 在银根偏紧的情况下， 银行首先抽回的是给小企业的贷款。小企业融资将更加困难。 而中国人民银行提出的今年优化贷款结构的重点为继续加大对“三农”的信贷投入， 大力增加对小企业和民营企业的信贷支持。 也就是说，现在正是要大量发展小企业、微型企业来创造就业，减少收入分配差距，城乡差距。 因此， 进一步推动普惠型金融在我国的发展规模与速度是今后金融改革的重点之一。 下面笔者将对在现阶段如何推动普惠型金融在我国的发展提出一些看法。
1． 建立激励机制， 加快银行的小企业融资平台建设
商业银行是提供小企业融资的主力军。*2009年底出台的促进中小企业发展的29条措施中， 含金量最高的措施就是提出商业银行要建立为小企业金融服务的专营机构，逐步提高小企业长期贷款的规模和比重。目前大部分的商业银行都成立了专门给小企业融资的贷款机构。
对商业银行来说，加大给小企业贷款也有他们的难处。 首先，给小企业贷款在银行内部是一个吃力不讨好的工作。 从传统的银行绩效考核指标来看， 规模上不去， 运营成本很高，但收益有限。 对银行来说，小企业贷款多是食之无味的鸡肋。 而且， 小企业贷款的风险还很大。前一段时间，由于政府救助和债务重组失败，拥有百年历史的**中小企业商业贷款机构CIT集团正式申请破产保护。CIT向将近100万家中小企业提供贷款， 在全球50多个国家和地区的30个行业开展业务。CIT的倒闭说明在金融危机中，对小企业的融资风险格外地大。没有一定的补偿，银行是不愿意给小企业贷款的。硬按牛头喝水不是一个可持续的方式。 因此尽快建立一个对商业银行小企业贷款的激励机制是当务之急。
首先，要解决商业银行在扩大小企业贷款时会增加不良贷款率的后顾之忧。 小企业的不良率很可能要高一些。 在计算一个银行的不良资产率时，可以考虑把小企业贷款的不良率与其它的贷款用不同的方法来计算。 可以鼓励银行提高给小企业贷款的利率，建议商业银行给小企业贷款时利率上浮一个较大的百分点。 小企业贷款的不良率可能会高一些，但如果贷款利率高，就可以覆盖部分风险。在计算银行的不良贷款率时， 应该允许银行把这部分上浮的利率抵消一部分小企业贷款的不良率， 剩下的部分才算入整个银行的不良贷款率。 这样， 银行不会因为给小企业贷款而增加不良贷款率。 做得好的小企业贷款， 还能减少银行整体的不良率。
同样的道理， 如果能在贷款额度、存款准备金、存贷差方面对小企业贷款网开一面， 与银行中的其它贷款分开处理， 也可以加大银行对小企业贷款的激励机制。 例如， 对银行给小企业的这部分贷款， 可以不受或者少受贷款额度限制、不计算或少计算进存贷差中。 对给小企业贷款的这部分资金， 存款准备金率也可以与农信社与村镇银行相同， 在上调时做特殊处理等等。 这样在货币政策紧缩时，银行不至于过多地减少对小企业的贷款。为鼓励银行多向小企业贷款，还应该加快建立小企业贷款风险补偿基金制度，制定风险补偿发放的规则， 减少银行的后顾之忧。
长期以来， 国家对商业银行多方呵护，给了他们很多垄断权。加大小企业贷款是银行应该要履行的社会责任之一。 如果再加入一些激励机制、补贴机制， 就能使商业银行有更多的内在动力来扩大对小企业贷款。 除了经济的手段之外， 还可以动用一些行政以及社会监督的措施。例如， 应该有一个机制， 对小企业贷款做得好的银行给予表彰，对迟迟不采取行动或相对落后的银行给予批评。可以考虑建立一个每季度或每半年的一次的信息公开与评比制度。如同公布统计数据一样，定期向社会发布各个银行给小企业贷款的数量、比例， 形成银行间的竞争。 这一监督机制可以由监管机构来做， 也可以由监管机构外包给行业协会或是有信誉的民间机构来进行。
2． 进一步创新机制， 加快小额贷款公司的发展
央行与银监会推出的农村金融改革的试点之一小额贷款公司，正在各地蓬勃发展。小额贷款公司是针对我国国情，在推广普惠型金融上的一个创新机制。 在世界上其它的国家，小额贷款公司 这种模式并不多见。 在短短的一年多时间里，目前全国已经有1500多家小额贷款公司成立。由于民间投资热情不减， 为了解决僧多粥少的问题，很多省份都把小额贷款公司的门槛提高到5000万，甚至到一亿人民币。
从整个金融层次来说，我国最缺的就是能够有效地给微型企业、给农户提供金融服务的多元化机构。金融改革的重要任务之一就是要创造一个很好的金融毛细血管系统。而小额贷款公司、村镇银行等就是这样的金融毛细血管。 别看现在才有一千多家，如果政策得当，措施有力，完全有可能出现三千家，五千家小额贷款公司。 我国有1600个县，假如每个县两个，就有3200个小额贷款公司。 我国还有800个城市的区，一个区批两个，也就1600个。 每个小额贷款公司贷出一亿到两亿人民币，就有5000亿到10000亿资金真正地贷到了微型企业、贷到了农户中去。 通过小额贷款公司， 我们就可以较好地解决全世界都没有很好办法解决的微型企业、农户贷款问题。可是， 在小额贷款公司快速发展过程中还存在着很多问题。
（1）后续资金不足 由于微型企业的融资需求旺盛，很多小额贷款公司成立二三个月后就把全部注册资金都贷出去了。小额贷款公司有对微型企业与农户的贷款能力，社会上也有大量的需求，但是，小额贷款公司是只贷不存的金融机构，不能吸收存款。现在又缺乏别的机制能够从其它金融机构得到较大规模的批发贷款。（按规定小额贷款公司能够从银行中贷到不超过资本金50%的贷款， 但在很多地方， 连这笔款都很难贷到。 这就极大地限制了小额贷款公司发挥更大的作用。目前，典当行等机构都能从银行得到受信。对小额贷款公司也应该有一个根据他们的绩效扩大后续资金的机制。
（2） 税收歧视 尽管小额贷款公司从事的是金融业务，但却是按一般的公司上税，这就加大了小额贷款公司的税务负担。例如，银行业的所得税是存贷利率之差来征收的，而对小额贷款公司却是对贷款的全部利息收税。小额贷款公司打的是短平快，贷款三个月就周转一次，与一般的金融机构相比，交的营业税也特别地高。 目前国家对农信社有特别的税收优惠政策。各地对商业银行、农信社从事小企业贷款，农户贷款还有很多扶持政策，但同样从事小额贷款业务的小额贷款公司却不能享受到这些优惠政策。
（3） 被排除在徵信系统之外。 小额贷款公司从事贷款业务，需要了解贷款企业与个人的诚信信息。然而，中国人民银行的徴信系统对小额贷款公司并不开放，小额贷款公司所掌握的大量的企业与个人的信息也不能加入徴信系统，这就大大地加大了小额贷款公司的风险。
（4） 发展前景不明 小额贷款公司完全用投资者的资本金从事贷款业务，从商业模式上来看，是不可长期持续的。按有关政策， 小额贷款公司最终或者能接受批发贷款，或者升级成村镇银行。 投资者正是冲着这些发展前景投入到小额贷款公司中的。 但是对小额贷款公司未来发展的政策细则一直还没有出来。至今为止，几千亿的民间资金已经投入了进去，但小额贷款公司到底算不算是金融机构还是一个悬而未决的问题。市场上还不时传出很多对小额贷款公司发展前景不利的信息。这就造成了投资者的很多疑惑。在一些地方，投资者的热情已经开始消退。
如果以上这些问题能够得到妥善解决，小额贷款公司的发展还能更上一层楼。当务之急是解决运营较好的小额贷款公司的后续资金的问题。建议国家通过招标的方式，由商业银行或国家开发行给运营好的小额贷款公司提供批发贷款，必要时国家给予部分担保。在这个方面，孟加拉国就有很好的经验。孟加拉有一个专门的国家基金，为小额贷款公司提供批发贷款。在给批发贷款之前，这个基金首先要审查申请的小额贷款机构是否符合条件，是否有能力回收贷款，是否真的把资金贷给了农户。然后，由基金有偿地提供批发贷款。商业银行给小额贷款公司的批发贷款， 也可以算在他们给小企业的贷款额度中。开始时要谨慎一些。要严格挑选那些真正好的小额贷款公司。额度开始时小一些，以后逐步扩大。银行对小额贷款公司提供贷款，同时就会对他们的业务进行监管，也促进了小额贷款公司的健康发展。有了这一机制，不但现存的小额贷款公司能提供更多的贷款，还会有更多的小额贷款公司成立。用很少的国家投入来调动几千亿贷款资金注入到小企业与农户中去。
经过一段时间后，小额贷款公司证明它能够用好批发贷款， 就应该逐步让一些办得好的公司升格成村镇银行。 这时应该放开对村镇银行的种种约束。现在办村镇银行要商业银行作为大股东，导致村镇银行很难大规模发展。在时机成熟时，这一规定可以有所松动。
我们还应该有一批公益性小额贷款公司，专门给贫困地区、农村中的贫困户贷款的。对这些人群的融资是完全用商业办法解决不了的。我们应该在政策上为此开一个口子。诺贝尔和平奖获得者尤努斯教授申请在中国创办类似公司，三年了还没有批下来。 这是因为我国还没有一个机制， 让公益性的小额贷款公司能够发展起来。尤努斯说，尽管都叫小额贷款公司，公益性的小额贷款与商业化的小额贷款就像美式足球和英式足球一样，都叫小额贷款，但有根本的不同。笔者与茅于轼老师以及一批企业家正在山西永济进行一个准公益性的小额贷款公司试验。 这家公司恐怕是目前全国*的一家设在村子里的, 完全是为小农户提供服务的小额贷款公司。 贷款客户全部为农户, 贷款金额少则一两千， 最多两万人民币。 开业不到一年， 已经贷出了2500万人民币。 企业家参与这一小额贷款公司并不是为了追求利润。 我国很需要更多地这样的小额贷款公司出现。
小额贷款公司失败的*风险在于非法集资。只要出现几个非法集资的公司，发生几次挤兑，就有可能把整个小额贷款公司系统给关了。要吸取农村基金会的教训，对民间金融机构一定要加强监管。各省市应该尽快给地方金融管理机构配备足够的人力并给予财力支持。 *有关部门应该对他们进行监管人员培训与业务指导, 特别要防止因监管不严出现违规吸储的现象。
3．创新模式， 加快村镇银行的发展
我国推动普惠型金融发展的另一个重要机构是村镇银行。 迄今为止， 全国已经成立了一百多家村镇银行。 村镇银行正处于爆发性增长的前夜。 对于村镇银行来说， 尽管它可以吸收存款而不存在着后续资金的问题，但是由于成立村镇银行需要一家商业银行作为大股东牵头来， 很多商业银行认为这个领域不是他们所擅长的领域，或者认为这个领域发展前途不好，村镇银行发展也受到一些制约。因此，现在急需体制上的创新，找出一种能大规模的发展村镇银行的新模式。几年前笔者就曾经提出过，能不能由一家大银行或者几家大银行成立一个村镇银行控股公司， 在当地吸收一些民间的投资作为小股东，像麦当劳开连锁店一样，在一个县一个县的复制， 用同一模式，开几百个，甚至上千个这样小银行。
这样的模式有几大优势。 第一，它可以减低成本。每一个县的村镇银行就不用去重新设计、重新制定一套操作程序，通过标准化、程序化的方式， 集中培训的方式， 减少成本。第二，控股公司本身又是大股东，所以就会对这些小银行进行严格的监管。 那么除了银监会的监管之外，上面又有一个熟悉金融的大股东的监管，抗风险能力就会强得多。第三，它能增加信任度。一般一个小型银行成立，需要很长时间才能取得存款者和贷款者的信任。而这样由大银行出面这种麦当劳连锁的方式，很快能够得到老百姓的信任。
据悉一些国有大银行正与国外金融机构一起准备利用这种模式来推动几十个，甚至更多的村镇银行的发展。国外的一些金融机构， 如新加坡的淡马锡公司，就曾经在印尼、印度等发展中国家成功的推广了微型金融模式。像淡马锡在印尼成立金融银行，几年内很快就有700多家分行，而且贷款有30万户，已经形成了一个非常大规模的银行，利润也不错。通过国内外的大金融机构强强联手来推动更大规模村镇银行的发展， 应该说是一个很理想的模式。希望监管部门能加快审批程序， 让好事早日成真
我们还希望更多商业银行， 特别是民营银行大规模参与村镇银行建设。 我国的农村与乡镇的市场非常大，有几万个乡，几千个县。 中国的一个县实际上等于外国中等国家的一个省。希望更多的大的金融机构、大的银行也去参与和推动这类的模式，能够使中国的农村金融和小企业金融有一个大的发展。当然，也要防止另外一种倾向，通过这种模式， 把好不容易在金融行业中向民间资本打开的一个领域重新又被国有体制所垄断。 我国国有体制对金融业的高度垄断已经为社会所诟病。 要研究如何扩大在微型企业贷款、农村金融等领域的民间资本参与。
4．结语
小企业贷款、微型企业贷款、农户贷款是一个世界性的难题。所喜的是， 经过了几年的不断改革，我国普惠型金融已见雏形。2006年诺贝尔和平奖得主、孟加拉乡村银行总裁尤纳斯教授说过， 信贷权也是人权的一部分。 只有拥有金融服务，才能让每个人有机会参与经济的发展，实现社会的共同富裕，建立和谐社会与和谐世界。当前， 中国经济正在进行着结构性调整。 普惠式金融在促进就业、增加内需、以及减少收入差距、城乡差距上都能起到重要的作用。 从这种意义上来说， 中国应该走在普惠式金融的前列。 如果我们进一步解放思想， 调动各方面的积极性，中国也一定能够在推广普惠式金融上走在世界的前列。
